Seminario organizado por el BID en Buenos Aires, 6 y 7 de Septiembre de 2004.
  
Evaluación pobreza total: 
38,6% en 1990
18,8% en 2003
    
Indigencia
12,9% en 1990
 4,7% en 2003
   
Pobres No indigentes 
25,7% en 1990
14,1% en 2003
  
Políticas de Estado en el período 1990 - 2004
  
En marzo de 1990 -como es sabido- asumió en Chile el primer gobierno democrático, que tuve el honor de encabezar, después de dieciséis años y medio de régimen militar. Ejerciendo en forma autoritaria el poder total de que disponía, ese gobierno había realizado profundas reformas al sistema económico del país. Junto con un drástico ajuste estructural para estabilizar la economía -afectada desde antiguo por crónica inflación-, se llevaron a cabo procesos igualmente drásticos de privatizaciones, liberalización y apertura al exterior. En un sistema de mercado libre, el país reorientaba su estructura productiva hacia el sector externo y, mejorando sus niveles de inversión y competitividad, aumentaba significativamente sus exportaciones. Pero no todo era color de rosa, porque el costo social de esos cambios había sido muy alto, en desocupación -que entre los años 82 y 85 había fluctuado entre el 20% y el 30% y el 89 todavía era del orden del 9%-, en reducción de los salarios, en deterioro de los programas sociales de salud, educación y vivienda y, consiguientemente, en aumento de la pobreza y de las desigualdades.
 
El nuevo gobierno tenía el compromiso programático de pagar esa "deuda social". ¿Cómo hacerlo, sin perjudicar la estabilidad y el crecimiento? Muchos pensaban que no sería capaz de ordenar las demandas sociales y temían que el país cayera en un nuevo período de inestabilidad que echara al suelo los progresos alcanzados. Los sectores empresariales no ocultaban su desconfianza.
 
En esa encrucijada, el desafío consistía para nosotros en demostrar que los objetivos de crecimiento económico y de equidad o justicia social no son incompatibles, sino que pueden conseguirse juntos y potenciarse recíprocamente.
 
 Inspirados en esta convicción, pusimos en práctica una nueva estrategia de desarrollo a que llamamos de "crecimiento con equidad".
  
Como ha escrito Alejandro Foxley, -uno de los inspiradores de esa política y ejecutor de la misma como Ministro de Hacienda- quienes formábamos parte del nuevo gobierno "entendíamos que no era posible mantener la paz social en un país de desarrollo intermedio como Chile, sin un esfuerzo deliberado y sistemático por mejorar las condiciones de vida de sectores que fueron quedando en la periferia del sistema. Ello constituía un imperativo de justicia y solidaridad; pero también era necesario porque asegurar un crecimiento sostenido bajo una estrategia de desarrollo hacia afuera supone concentrarse en el factor que realmente permite garantizar el éxito de largo plazo: el incremento de la productividad. Desde esta perspectiva, invertir en las personas era fundamental para garantizar un crecimiento sostenido en el largo plazo y para mejorar los niveles de competitividad"
 
 Búsqueda de consensos
  
Para avanzar en ese camino, lo primero era lograr un clima de cooperación de los principales sectores involucrados: trabajadores y empresarios. Para ello promovimos, ya desde antes de asumir el gobierno, una instancia de concertación con los organismos más representativos de unos y otros: la Central Unitaria de Trabajadores y la Confederación de la Producción y del Comercio. Superando recíprocas desconfianzas, los dirigentes nacionales de una y otra entidad se reunieron con los Ministros de Hacienda, Economía y Trabajo y, al cabo de poco más de un mes, en presencia del Presidente de la República, suscribieron un acuerdo marco que expresó la voluntad de ambos sectores de escoger el camino del entendimiento en vez de la confrontación para regir sus relaciones. En dicho acuerdo, trabajadores, empresarios y gobierno concordaron en que Chile tenía una oportunidad histórica para conjugar democracia política con desarrollo económico y justicia social; se convino elevar significativamente el monto del salario mínimo y de las asignaciones familiares y se identificaron las materias en que se consideraba necesario estudiar posibles cambios en la legislación laboral. 
  
Esas negociaciones se repitieron durante los cuatro años del gobierno y sirvieron de base a la política de remuneraciones mínimas durante todo el período. Del mismo modo, cada año se suscribieron acuerdos con las principales organizaciones de trabajadores del sector público, que significaron importantes mejoras en sus remuneraciones y en otros beneficios laborales.
  
Pero eso no bastaba. Para cumplir el compromiso de "pagar la deuda social" era necesario mejorar substancialmente los servicios de salud y educación, incrementar la construcción de viviendas sociales indispensables para solucionar el grave déficit habitacional, como asimismo reajustar las pensiones de sector pasivo, las asignaciones familiares y las pensiones asistenciales. Por otra parte el país también necesitaba importantes inversiones en infraestructura y equipamiento. Todo ello exigía dotar al Estado de recursos financieros de que carecía y sólo la ley podía autorizar.
  
Por otra parte, había que introducir importantes reformas a la legislación laboral para lograr mayor justicia en las relaciones entre trabajadores y empresarios.
  
Pero el gobierno no tenía en el Parlamento la mayoría necesaria para la aprobación de esas leyes, lo que hacía indispensable buscar acuerdos con sectores de la oposición.
   
La reforma tributaria de 1990
   
Consecuentemente, el nuevo gobierno convocó a los partidos políticos opositores a buscar bases de acuerdo para una reforma tributaria que permitiera al Fisco recaudar los recursos indispensables. Recién el año anterior el gobierno militar había rebajado algunos impuestos, como medida encaminada, según lo dijo, a estimular el ahorro y la inversión.
 
La reforma que el nuevo gobierno propuso contemplaba elevar el impuesto a las utilidades de las empresas del 10% al 15%, volviendo al sistema de pago sobre las utilidades devengadas y no sólo sobre las retiradas; elevar del 16% al 18% el impuesto al valor agregado (IVA); aumentar la progresividad al impuesto a las rentas personales y readecuar la tributación de algunos sectores, como la agricultura, la minería y el transporte, que imponían sobre la base de rentas presuntas, dando lugar a ostensibles evasiones tributarias. Para justificar la reforma, el gobierno invocó la impostergable necesidad de atender los justos requerimientos sociales de los sectores postergados y su firme decisión de hacerlo sin comprometer la estabilidad de la economía ni el esfuerzo indispensable para reducir la inflación.
  
Uno de esos partidos, la Unión Democrática Independiente, rechazó la propuesta del gobierno, sosteniendo que los impuestos originan "el círculo vicioso y perverso del subdesarrollo: más impuestos, menos crecimiento, menos empleo, más pobreza", porque al afectar negativamente al ahorro y la inversión, la elevación de los impuestos atentaría contra la posibilidad de mejorar el nivel de vida de los sectores pobres. En cambio, Renovación Nacional -el otro Partido opositor- convino en la necesidad de hacer un esfuerzo social importante para consolidar el sistema democrático y de afianzar el crecimiento y la estabilidad de la economía sin caer en déficits fiscales e, inspirado en ese propósito, suscribió con el gobierno un acuerdo que hizo posible el despacho de la reforma en el Parlamento. Antes de que el nuevo equipo enterara cuatro meses en el gobierno, la reforma tributaria empezó a regir como ley de la República.
  
La aplicación de esa reforma significó elevar la recaudación tributaria en poco más del 10%, generando ingresos del orden de los 800 millones de dólares anuales, lo que hizo posible incrementar el gasto social entre 1990 y 1993 en 31% real. En salud, el gasto subió 46,9%; en vivienda, 41,6%; en previsión, 21,7% y en educación, 33,6%. Lo cual permitió mejorar substancialmente la infraestructura y atención de los servicios de salud y las remuneraciones de sus funcionarios; construir cuatrocientas mil viviendas sociales en el período, duplicando el ritmo de edificación del mejor año del gobierno anterior, y en el ámbito educacional, emprender un ambicioso programa de mejoramiento de la calidad y equidad de los servicios de enseñanza básica y media y dignificar significativamente la carrera docente. 
 
Todo lo cual se hizo manteniendo una situación financiera equilibrada, con superávit fiscal del orden del 2% del PIB y altas tasas de ahorro público.
 
La reforma laboral (1990 – 1994)
 
Más difícil y demorosa resultó la tarea que el gobierno emprendió para reformar la legislación del trabajo. En esa materia el gobierno militar había implantado un plan laboral que significó privar a los trabajadores de buena parte de los derechos que les otorgaba la abundante legislación social que Chile venía dándose desde comienzos de siglo y que en algún momento se consideró de las más progresistas del Continente. Con el generalizado beneplácito del mundo empresarial, se habían derogado las antiguas normas que garantizaban la estabilidad de los empleos y restringido drásticamente el derecho de asociación sindical y atribuciones de los sindicatos.
  
En esta materia, hubo que realizar un esfuerzo muy grande de persuasión en los sectores involucrados, para que comprendieran la necesidad de desarrollar una nueva visión en materia de relaciones laborales. Era necesario convencer a los trabajadores de que sin crecimiento económico sostenido no hay posibilidades reales de mejoramiento persistente en sus condiciones de vida, y que la necesidad de adaptar la actividad económica a los cambios que imponen los adelantos tecnológicos o que exige la competitividad internacional, determinan una inevitable movilidad laboral. Y era preciso demostrar a los empleadores que sin equidad y participación de los trabajadores no sólo se perjudican las relaciones al interior de la empresa, sino también las posibilidades de mejorar la productividad y se pone en peligro la legitimidad del sistema económico en la conciencia colectiva.
  
A pesar de la oposición de los sectores políticos y empresariales más duros, que denunciaban las reformas laborales como amenazas graves a la estabilidad y al crecimiento de la economía y presagiaban que ellas se traducirían en aumento del desempleo y de la conflictividad social, se logró la aprobación, entre diciembre de 1990 y noviembre de 1993, de cuatro leyes sobre terminación de contrato de trabajo, sobre centrales sindicales, sobre organizaciones sindicales y negociación colectiva y sobre contrato individual de trabajo, protección de los trabajadores y jurisdicción laboral, que configuraron un nuevo Código del Trabajo. Inspiradas en principios de equidad, de participación y autonomía social y de eficacia para el desarrollo, las reformas mejoraron el régimen de indemnización a los trabajadores por término del empleo, facilitaron la organización sindical, robustecieron su capacidad de negociación colectiva e importaron, en su conjunto, importantes mejoramientos en la situación jurídica de los trabajadores chilenos.
  
Complementando estas modificaciones legales, se implementaron políticas para mejorar su cumplimiento por la vía de una adecuada fiscalización y se puso en marcha un importante esfuerzo de capacitación y formación profesional de trabajadores, en el que merece destacarse el Programa de Capacitación Laboral de Jóvenes, que combina enseñanza técnica en aula con práctica en empresas, que se ha realizado con colaboración entre el Estado y el sector privado y que ha tenido mucho éxito.
  
En palabras de René Cortázar, que como Ministro del Trabajo y Previsión Social tuvo la responsabilidad primordial en estas reformas, la política laboral partió del "reconocimiento de que tanto en las empresas públicas como en las privadas, son los trabajadores y los empresarios quienes deben definir los términos de su relación laboral, con autonomía respecto del Estado. No se trata de que el Estado no tenga un papel relevante que cumplir. Lo tiene, ya que es función del Estado la definición de las reglas del juego que aseguren la equidad y la autonomía social, así como la fiscalización del cumplimiento de dichas normas. Pero son los trabajadores y empresarios los protagonistas de la relación laboral". Y las reformas referidas a la legislación laboral, "fueron también el fruto de la búsqueda de reglas del juego consistentes con las necesidades y desafíos que enfrenta el país en materia de desarrollo, crecimiento sostenido y capacidad de adaptación a los cambios económicos y técnicos que exige la competitividad internacional" ) 
 
Los resultados
  
Contrariando los oscuros presagios de sus detractores, estas reformas tributaria y laboral, inspiradas en criterios de equidad y justicia social, no han sido obstáculo al desarrollo nacional; por el contrario, los resultados prueban que le favorecieron.
  
Según expresa Alejandro Foxley en reciente estudio, aproximadamente el 60% de la disminución de la pobreza en los años 90 puede atribuirse al crecimiento económico (que promedió en esa década poco más del 6% anual) y 40% a las políticas sociales.
  
Durante el período, la productividad creció a un ritmo de 4,4% anual; los salarios reales se incrementaron en 3,3 promedio por año y el empleo creció a un ritmo de 1,7% anual.
   
La inflación, que partió en el nivel de 27,3% en 1990, fluctuó entre 12 y 7% hasta 1997 y desde 1998 se mantiene bajo 4%. Y desde 1990 hasta el 2000, la deuda pública disminuyó desde el 43% del PIB al 13,7% del PIB.
   
Como instrumentos específicos del Estado para la realización de los programas públicos para superar la pobreza, merecen destacarse los siguientes:
  
- - El Fondo de Solidaridad e Inversión Social –FOSIS- servicio público que realiza programas de orientación, capacitación y ayuda financiera a pequeños empresarios;
   
- - El Servicio de Cooperación Técnica, servicio público de asesoría técnica y financiera a pequeñas y medianas empresas.
  
- - El Instituto de Desarrollo Agropecuario, INDAP, servicio público que presta asistencia técnica y financiera a los pequeños agricultores y a sus cooperativas.
  
- - La Fundación Nacional para la Superación de la Pobreza, entidad independiente que, con financiamiento fiscal, realiza el programa “Servicio País”, que orienta y financia la acción de profesionales jóvenes que cumplen por un año y en localidades alejadas, funciones de colaboración con los municipios y servicios públicos, para la atención de los problemas sociales que afectan a sus comunidades.
  
- - Recientemente, a partir de 2002, el Programa Chile Solidario, iniciativa centrada en la asistencia a 225.000 familias de extrema pobreza para promover su mejoramiento económico mediante apoyo psicosocial, bonos de protección y subsidios familiares, pensiones asistenciales, subsidio al apoyo del consumo de agua potable y acceso a programas de promoción social.
  
Participación de la Sociedad Civil
   
¿Cuál ha sido y es en Chile la participación de la sociedad civil 
   
–independiente de la acción del Estado o asociado con organismos del sector público- en la lucha contra la pobreza?
  
Hay dos sectores en los cuales, desde antiguo, personeros del sector privado, especialmente ligados a la Iglesia Católica o a otras confesiones religiosas, han participado con valiosos esfuerzos para servir a los más pobres: los de la salud y la educación.
  
En el ámbito de la salud, desde los tiempos de la Colonia y hasta comienzos del siglo pasado, la atención de los enfermos estuvo a cargo de la Beneficencia Pública, en su orígenes prioritariamente a cargo de Congregaciones Religiosas y más tarde como servicio de la Administración Civil del Estado, pero con importante colaboración de Congregaciones Religiosas.
  
Paralelamente, la filial nacional de la Cruz Roja –constituida con participación voluntaria de miembros de la sociedad civil- presta importantes servicios en la atención de la salud de la población, especialmente ante situaciones de catástrofe o de emergencia (terremotos, temporales, incendios, etc.).
  
Algo semejante ocurre con una antigua institución –que parece estar extinguiéndose- llamada “Gota de leche”, que procuraba canalizar la cooperación o ayuda de sectores privados a la necesidad de alimentación de familias, particularmente niños, en situación de pobreza.
  
En el ámbito de la Educación, declarada por la Constitución Política “atención preferente del Estado”; en el sistema vigente actualmente en Chile podemos distinguir los establecimientos educacionales del sector público a cargo de las Municipalidades en los niveles de enseñanza básica y media, y de las Universidades del Estado, constituidas como Corporaciones de Derecho Público, y las del sector privado, de propiedad de “sostenedores” particulares, cuya gestión se financia fundamentalmente por subvenciones estatales por cada alumno o estudiante atendido. Pero, sin duda, en este último ámbito hay en muchos casos importante cooperación del sector privado , especialmente en el caso de Fundaciones Educacionales que no persiguen fines de lucro.
  
En el ámbito de la atención específica a la pobreza, el aporte ajeno al sector público más importante en Chile es, sin duda, el Hogar de Cristo, organismo creado por iniciativa del sacerdote jesuita Alberto Hurtado, que a través de organizaciones en Santiago y varias provincias, mantiene hogares en que viven o reciben alimentación personas menesterosas, principalmente ancianos.
  
En Julio del año 2001 se verificó en Santiago la Decimotercera Conferencia Anual del Programa Internacional en Filantropía de la Universidad John Hopkins. En ese evento, auspiciado por el Ministerio de Planificación de Chile, participaron personalidades del sector público y privado y se expusieron varias iniciativas de cooperación de la sociedad civil y del sector privado destinadas a la superación de la pobreza.
  
Este es un campo en que, sin duda, hay mucho por hacer en Chile.
  
Patricio Aylwin Azócar.
 
Buenos Aires, 6 de Septiembre de 2004.
Documento incluido dentro de la Biblioteca Digital de la Iniciativa Interamericana de Capital Social, Etica y Desarrollo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) - www.iadb.org/etica 
Según la Organización Mundial de la Salud (OMS), cada 40 segundos hay un suicidio en el mundo.

Menos del 3 por ciento de las certificaciones que entrega anualmente la Organización Internacional de Estandarización (ISO), por la buena gestión empresarial en bienestar al desarrollo sostenible, corresponden a empresas latinoamericanas.